Reforma de los artículos 67 y 77 de la Ley 9986, Ley General de Contratación Pública, del 27 de mayo de 2021

Proyecto de ley N.º 24.099
Presentado por el Poder Ejecutivo

Resumen ejecutivo

Este proyecto de ley modifica dos artículos clave de la Ley General de Contratación Pública (LGCP) —la ley que regula cómo las instituciones del Estado costarricense compran bienes, contratan servicios y arriendan inmuebles— con el fin de aclarar dudas que han surgido en su aplicación práctica durante el primer año de vigencia. El artículo 67 regula un procedimiento especial que permite a las administraciones públicas comprar o arrendar inmuebles sin realizar una licitación pública (concurso), siempre que cumplan ciertos requisitos. El artículo 77 define el contrato de arrendamiento financiero (una modalidad parecida a un préstamo con opción a compra). La reforma busca dar mayor seguridad jurídica a las entidades públicas y a los ciudadanos que contratan con el Estado, especificando con más detalle los pasos que deben seguirse y cuándo se requieren autorizaciones adicionales por tratarse de endeudamiento público.

Objetivo fundamental

El proyecto pretende mejorar la claridad y la aplicabilidad de los procedimientos de arrendamiento y compra de inmuebles en el sector público, así como del arrendamiento financiero, para que las administraciones puedan usar estas herramientas sin ambigüedades legales. Busca resolver dudas sobre:

• Los requisitos exactos para contratar directamente (sin licitación) la compra o alquiler de un inmueble.
• La posibilidad de arrendar un inmueble que aún no está construido (por construir o en proceso de construcción) y la forma de pactar su diseño y construcción dentro del mismo contrato de arrendamiento.
• El uso de bienes públicos (terrenos o edificios propiedad del Estado) para que un privado construya y luego arriende a la administración.
• Cuándo un arrendamiento debe considerarse financiero y, por tanto, requiere las autorizaciones de control de endeudamiento público.

Contexto actual

La Ley General de Contratación Pública N.º 9986 entró a regir el 1 de diciembre de 2022, reemplazando a la anterior Ley de Contratación Administrativa y su reglamento. Para la compra o arrendamiento de inmuebles, esta ley creó un procedimiento especial (artículo 67) que permite a las administraciones evitar los procedimientos ordinarios (licitaciones públicas) si cumplen con ciertos requisitos, como demostrar que el inmueble es la opción más rentable y viable. Sin embargo, en la práctica han surgido dudas sobre el alcance de esos requisitos, especialmente cuando se trata de inmuebles por construir o sobre terrenos públicos.

Además, el artículo 77 incorporó por primera vez en Costa Rica una definición legal del contrato de arrendamiento financiero, que sigue las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). Pero la redacción actual no aclara con suficiente precisión cuándo se deben pedir las autorizaciones de endeudamiento público, lo que genera inseguridad jurídica.

Anteriormente, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (Decreto Ejecutivo N.° 33411-H, ya derogado) permitía la contratación directa para arrendamiento de inmuebles que fueran "el más apto para la finalidad propuesta" (artículo 139 inciso j). La Asamblea Legislativa elevó esa excepción a rango de ley en la LGCP, pero la redacción actual del artículo 67 no es suficientemente clara en todos los escenarios.

Cambios propuestos

1. Reforma del artículo 67 de la Ley 9986 (compra y arrendamiento de bienes inmuebles)

Se reemplaza completamente el texto del artículo. Los cambios principales son:

• Se enumeran cuatro requisitos obligatorios que la Administración debe cumplir para poder comprar o arrendar un inmueble sin licitación (contratación directa):
  • Estudio de rentabilidad y viabilidad: que demuestre que la opción seleccionada es la más rentable y viable (se pueden usar instrumentos del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP).
  • Avalúo: elaborado por el órgano especializado de la administración o, en su defecto, por la Dirección General de Tributación u otra entidad pública competente. Este estudio define el valor del inmueble o el precio del arrendamiento.
  • Estudio de mercado: para determinar que el bien es idóneo para lo que se necesita.
  • Acto motivado: una resolución del máximo jerarca de la institución (o de quien este delegue) que justifique la decisión basándose en los estudios anteriores.
• Si no se cumple al menos uno de estos requisitos, la Administración debe usar los procedimientos ordinarios (licitación pública o abreviada) según el monto.
• Se incorpora la aplicación supletoria de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos (Ley 7527) en lo relativo a plazos, prórrogas y reajuste de la renta. Esto significa que, por ejemplo, el reajuste del alquiler se hará según el artículo 67 de esa ley.
• Se aclara que la clasificación contable del contrato de arrendamiento debe hacerse según las normas contables gubernamentales. Si esa clasificación determina que es un arrendamiento financiero, entonces aplican las reglas del artículo 77 de esta ley (autorizaciones de endeudamiento).
• Se permite expresamente el arrendamiento de inmuebles por construir o en proceso de construcción, siempre que se cumplan los cuatro requisitos anteriores. En estos casos, la Administración puede incluir en el contrato especificaciones técnicas para el diseño y la construcción, de manera que el inmueble se adapte a sus necesidades. Sigue siendo un contrato de arrendamiento, no una mezcla de construcción y alquiler.
• Novedad importante: se permite el arrendamiento de bienes por construir sobre terrenos públicos (propiedad de la administración arrendataria o de otros entes públicos). Para ello, los entes públicos pueden otorgar derechos de uso sobre esos terrenos, siempre que se acredite que conviene al interés público. Estos derechos de uso pueden:
  • Exceder el plazo inicial del arrendamiento.
  • Permitir que el terreno sea arrendado a otros sujetos (públicos o privados) de forma alternativa, si eso da un plazo razonable para que el constructor recupere su inversión (por su cuenta y riesgo).

2. Reforma del artículo 77 de la Ley 9986 (contrato de arrendamiento financiero)

Se modifica el tercer párrafo del artículo, que ahora queda redactado de la siguiente manera:

"Para utilizar el arrendamiento financiero, la Administración deberá obtener las autorizaciones administrativas previstas en el ordenamiento jurídico para el control del endeudamiento público, de previo a la formalización y ejecución contractual."

Cambio con respecto al texto actual: se elimina la frase genérica "autorizaciones y los demás requisitos previstos en el ordenamiento" y se especifica que son las autorizaciones administrativas para el control del endeudamiento público. Esto deja claro que cualquier arrendamiento que contablemente se clasifique como financiero (según normas internacionales) debe ser tratado como una operación de deuda pública y, por tanto, requiere los mismos permisos que un préstamo.

El resto del artículo (definición, características y opción de compra) se mantiene sin cambios.

Disposiciones transitorias

No se incluyen disposiciones transitorias en este proyecto de ley.

Limitaciones o exclusiones

No se identifican exclusiones explícitas en el texto del proyecto. La reforma aplica a todas las administraciones públicas sujetas a la Ley General de Contratación Pública, sin excepción.

Análisis de riesgos

El proyecto no menciona riesgos específicos. Sin embargo, a partir del texto se pueden identificar algunos aspectos que podrían generar controversia:

• Dependencia de la clasificación contable: El nuevo artículo 67 establece que "la calificación contable del contrato de arrendamiento deberá hacerse en aplicación de las normas y principios de aceptación general en el ámbito gubernamental". Si la administración clasifica erróneamente un arrendamiento como operativo cuando es financiero (o viceversa), podría eludir o aplicar indebidamente las autorizaciones de endeudamiento. No se define un mecanismo de control o supervisión de esa clasificación.
• Arrendamiento sobre bienes públicos: La posibilidad de otorgar derechos de uso sobre terrenos públicos por plazos que excedan el arrendamiento inicial, y permitir subarrendar a terceros, podría generar conflictos de interés o riesgos de patrimonialización si no se regula con suficiente detalle (por ejemplo, qué pasa si el arrendatario original incumple, o cómo se garantiza la transparencia en la selección del tercero).
• Plazos no definidos: El texto permite que los derechos de uso tengan un "plazo razonable para la recuperación de inversiones", pero no fija un máximo, lo que podría llevar a plazos muy largos (20, 30 años o más) sin control legislativo.

Glosario de términos

• Arrendamiento financiero: Contrato mediante el cual el arrendatario (la Administración) adquiere el uso de un bien a cambio de cuotas que incluyen la amortización de la inversión más intereses, y al final tiene una opción de compra. Se considera una forma de financiamiento, similar a un préstamo.
• Arrendamiento operativo: Arrendamiento simple, donde el arrendatario paga una renta por el uso del bien sin intención de adquirirlo, y los riesgos de propiedad quedan en el arrendador.
• Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP): Conjunto de normas, procedimientos e instrumentos que utiliza el gobierno costarricense para evaluar, priorizar y dar seguimiento a los proyectos de inversión pública.
• Avalúo: Estudio técnico que determina el valor comercial de un inmueble o el precio justo de un alquiler, elaborado por peritos autorizados (por ejemplo, de la Dirección General de Tributación).
• Acto motivado: Resolución administrativa que explica las razones de una decisión, basándose en informes técnicos y jurídicos. En este caso, debe justificar por qué se escoge un inmueble sin licitación.
• NIIF (Normas Internacionales de Información Financiera): Conjunto de normas contables internacionales que establecen cómo deben registrarse las operaciones financieras, incluyendo los arrendamientos. La NIIF 16 define cuándo un arrendamiento es financiero.
• Endeudamiento público: Obligaciones financieras que contrae el Estado o sus instituciones (préstamos, bonos, arrendamientos financieros) y que aumentan la deuda pública.

Información adicional

• La exposición de motivos del proyecto cita que, en el primer año de aplicación de la LGCP (diciembre 2022 a diciembre 2023), el artículo 67 se utilizó en al menos 48 contrataciones registradas en el SICOP (Sistema Digital Unificado de Contrataciones Públicas). La institución que más lo empleó fue la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Los servicios públicos beneficiados incluyen salud, seguridad, educación, servicios municipales, atención a mujeres, laboratorios, farmacia, entre otros.
• El proyecto se fundamenta en la jurisprudencia de la Sala Constitucional (voto 05947-98), que establece que las excepciones a la licitación pública deben tener rango de ley y ser razonables y proporcionales.
• Durante la tramitación de la LGCP original, el Banco Central de Costa Rica recomendó que el arrendamiento financiero se regulara siguiendo las NIIF y que se requiriera autorización expresa como endeudamiento público. Esta reforma recoge esa recomendación al aclarar que se necesitan las autorizaciones administrativas correspondientes.
• El proyecto fue presentado por el Poder Ejecutivo (firmado por el Presidente Rodrigo Chaves y el Ministro de Hacienda Nogui Acosta) y aún no tiene comisión asignada en la Asamblea Legislativa.

Vigencia: Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.