Ley General de Adquisición de Terrenos y Expropiaciones (Proyecto de Ley N.º 24.669)

Resumen ejecutivo

Este proyecto de ley crea una nueva normativa integral para regular cómo el Estado costarricense adquiere terrenos (mediante compra directa, donación o expropiación forzosa) cuando necesita construir obras públicas como carreteras, puentes, acueductos, etc. Busca resolver el grave problema de los retrasos en los proyectos de infraestructura, que en el país demoran años por no contar con los predios necesarios a tiempo. Para ello, propone incentivar la venta voluntaria de propiedades mediante un bono del 10% sobre el valor de tasación, agilizar la toma de posesión de los terrenos incluso antes de que termine el proceso judicial, y crear una nueva dependencia especializada (la Dirección General de Adquisición de Bienes Inmuebles y Expropiaciones) para centralizar y estandarizar estos trámites. Deroga la actual Ley de Expropiaciones (Ley N.º 7495) y establece un procedimiento más rápido tanto en sede administrativa como judicial.

Objetivo fundamental

El proyecto pretende garantizar que el Estado pueda disponer físicamente de los terrenos necesarios para ejecutar proyectos de infraestructura pública de manera oportuna, evitando los sobrecostos, los intereses de préstamos internacionales y los cambios de diseño que actualmente se producen por la falta de avances en las expropiaciones. La exposición de motivos señala que el problema central es la tardanza en la obtención de los terrenos, que ha provocado indemnizaciones millonarias a contratistas (como los 13,3 millones de dólares pagados por la ruta Limonal-Cañas) y atrasos de hasta 857 días en obras como la ampliación de la Ruta 32.

Contexto actual

Actualmente rige la Ley N.º 7495, Ley de Expropiaciones (1995, con reformas de 2014). Bajo este marco, la adquisición de terrenos para obras públicas se enfrenta a varios problemas documentados en la exposición de motivos:

• El proceso judicial de expropiación dura en promedio dos años y dos meses (565 días hábiles), con casos que llegan hasta 1.114 días.
• En proyectos como Barranca-Limonal, en 2021 solo el 45% de los inmuebles necesarios estaban inscritos a nombre del Estado; el 31,54% de las expropiaciones estaban en procesos judiciales.
• La falta de terrenos obliga a modificar el diseño de las obras (por ejemplo, cambiar pasos elevados por rotondas en la Ruta 32) o a paralizar los proyectos, generando sobrecostos.
• La nueva Ley General de Contratación Pública (N.º 9986) exige que la Administración cuente con la disponibilidad física de los terrenos antes de licitar, lo que hace aún más urgente resolver este problema.

Cambios propuestos

El proyecto deroga completamente la Ley N.º 7495 y la reemplaza por una nueva Ley General de Adquisición de Terrenos y Expropiaciones, con 64 artículos organizados en seis capítulos. A continuación se resumen las disposiciones más relevantes:

1. Derogación de la Ley N.º 7495:

• Se elimina la actual Ley de Expropiaciones y todas sus reformas.

2. Capítulo I – Disposiciones generales (artículos 1 al 18):

• Se define el objeto: regular la adquisición voluntaria, la donación y la expropiación forzosa de bienes por interés público.
• Se autoriza a la Administración a contratar consultorías para agilizar la obtención de terrenos.
• Se establecen medidas precautorias para evitar que se alteren las condiciones del bien durante el trámite.
• Se regula la capacidad activa (solo el Estado y entes públicos pueden expropiar) y los sujetos pasivos (propietarios o poseedores).
• Se crea la figura de mutación demanial (artículo 7): cuando el terreno afectado sea un parque, salón comunal o instalación deportiva, la Administración puede ofrecer una propiedad alternativa equivalente a la comunidad.
• Se regula la intervención de la Procuraduría General de la República y la Notaría del Estado, con plazos preferentes en el Registro Nacional (10 días hábiles para inscribir documentos).
• Se establecen reglas para gravámenes, servidumbres, exoneraciones fiscales, expropiaciones parciales y remanentes (si la parte sobrante es inadecuada para su uso, se debe expropiar todo el inmueble), y permuta de terrenos.

3. Capítulo II – Procedimiento administrativo (artículos 19 al 34):

• Declaratoria de interés público: requisito previo para cualquier adquisición o expropiación (artículo 19).
• Estudios previos: los propietarios no pueden negarse a que la Administración realice estudios técnicos en sus terrenos; si se niegan, la Administración puede recurrir a la fuerza pública (artículo 22).
• Determinación del justo precio (avalúo): debe hacerse conforme a buenas prácticas internacionales; el avalúo debe incluir descripción topográfica, estado de construcciones, derechos comerciales, licencias, gravámenes, etc. (artículo 23). Se autoriza contratar peritos externos mediante licitación.
• Adquisición voluntaria o trato directo (artículos 25-27): antes de iniciar una expropiación, la Administración debe promover la compra directa del terreno.
  • Bonificación del 10% (artículo 26): si el propietario acepta vender voluntariamente, recibe un 10% adicional sobre el valor del avalúo como incentivo.
  • La venta voluntaria se formaliza mediante escritura pública de la Notaría del Estado.
• Donación de terrenos (artículo 29): la Administración puede recibir donaciones; si el terreno donado es parte de una finca mayor, el Estado se encarga de levantar el nuevo catastro, inscribir la segregación, entregar un nuevo plano al donante y cerrar la propiedad restante.
• Procedimiento administrativo de expropiación (artículos 30-34): si el propietario rechaza la oferta de compra, se inicia el trámite de expropiación. El acto final se notifica y el propietario tiene 5 días hábiles para mostrar conformidad con el avalúo o impugnarlo. Si impugna, la Administración deposita el monto del avalúo en el juzgado y toma posesión del inmueble en un máximo de 5 días hábiles. Luego concede al expropiado hasta 2 meses para desalojar; si no lo hace, la Administración ordena el desalojo sin recurso.

4. Capítulo III – Proceso especial de expropiación ante sede judicial (artículos 35 al 49):

• Inicio: el expropiado inconforme o la Administración pueden acudir al Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. La Administración debe depositar el avalúo en la cuenta del juzgado.
• Objeto del litigio: únicamente se discute la revisión del avalúo administrativo; el perito judicial no puede emitir un nuevo avalúo, solo revisar el existente.
• Nombramiento de perito: el juez selecciona a un perito de una lista rotativa de colegios profesionales; el perito tiene 15 días naturales para rendir su dictamen.
• Audiencia y sentencia: las partes tienen 5 días hábiles para pronunciarse sobre el dictamen; el juez debe dictar sentencia en 15 días hábiles. El monto de la indemnización no puede exceder la suma mayor estimada en los avalúos.
• Apelación: contra la sentencia cabe apelación ante el Tribunal de Casación, en un plazo de 3 días hábiles.
• Pago del justo precio: se paga en dinero efectivo o títulos valores; firme la sentencia, la diferencia con el avalúo administrativo se paga de inmediato.

5. Capítulo IV – Modalidades de indemnización (artículos 50 al 57):

• Reubicación del expropiado: la Administración puede ofrecer reubicar al afectado en condiciones similares a las anteriores.
• Ocupación temporal de bienes: por un plazo máximo de 5 años, previa indemnización.
• Indemnización por daños: se reconoce el derecho a indemnización por destrucción, ocupación forzosa por calamidades, y daños subsiguientes.

6. Capítulo V – Dirección General de Adquisición de Bienes Inmuebles y Expropiaciones (artículos 58 al 62):

• Se crea esta Dirección como un órgano de desconcentración mínima adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).
• Funciones (artículo 59):
  • Administrar el inventario de propiedades adquiridas por el MOPT.
  • Emitir lineamientos y asesoramiento técnico en materia de adquisiciones y expropiaciones para todo el sector público (central, descentralizado y municipal).
  • Realizar avalúos administrativos para proyectos de infraestructura.
  • Coordinar con el Ministerio de Hacienda los avalúos que impliquen actividad comercial.
  • Emitir normativa técnica para la contratación de avalúos externos.
  • Proponer su propia organización mediante reglamento.
• El director y subdirector son nombrados por el titular del MOPT, con requisitos de idoneidad y experiencia.
• Se dota de personal del propio MOPT y se autoriza la suscripción de convenios interinstitucionales.

7. Capítulo VI – Derogaciones y disposiciones transitorias (artículos 63-64):

• Derogación de la Ley N.º 7495.
• Dos disposiciones transitorias (ver sección siguiente).

Disposiciones transitorias

• Transitorio I: Los procesos de expropiación que ya estén radicados en sede judicial a la fecha de vigencia de esta ley continuarán tramitándose con la ley anterior. Los que estén en trámite administrativo se regirán por la nueva ley, a menos que la Administración decida, mediante acto motivado, continuarlos con la normativa anterior.
• Transitorio II: El MOPT debe trasladar el personal del Departamento de Adquisición de Bienes Inmuebles a la nueva Dirección General, e incorporar también las funciones y el personal del Departamento de Inspección Vial y Demoliciones.

Limitaciones o exclusiones

No se identifican exclusiones explícitas en el texto del proyecto. La ley se aplica a toda adquisición, donación y expropiación de bienes inmuebles, muebles y derechos necesarios para obras públicas, sin distinción de tipo de propietario o tamaño de proyecto. Sin embargo, el articulado prevé tratamientos especiales para casos específicos (menores de edad, personas ausentes o sin representante legal, bienes comunales, etc.), pero no excluye a ningún sector de su aplicación.

Análisis de riesgos

El proyecto reconoce explícitamente que la judicialización ha sido un problema en el pasado, y propone un proceso judicial más ágil. Sin embargo, algunos riesgos potenciales identificables en el texto son:

• Bonificación del 10%: podría generar controversias sobre si este incentivo es constitucional o si distorsiona el mercado inmobiliario en zonas donde se planean obras públicas.
• Plazos cortos: el plazo de 15 días naturales para que el perito judicial rinda su dictamen podría ser insuficiente para avalúos complejos, lo que podría provocar exclusiones de la lista de peritos o trabajos de baja calidad.
• Falta de regulación detallada del "justo precio": aunque el artículo 23 establece criterios, la expresión "buenas prácticas internacionales" podría dar lugar a interpretaciones diversas y litigios.
• Creación de la Dirección General: depende de recursos humanos y materiales existentes; no se crean nuevas plazas ni se asigna un presupuesto específico, lo que podría retrasar su implementación efectiva.
• Impacto fiscal: el proyecto no menciona una fuente de financiamiento para el fondo de expropiaciones ni para la bonificación del 10% a los vendedores voluntarios. La exposición de motivos sugiere que se creará un "fondo de expropiaciones" administrado por Hacienda, pero no se incluye en el articulado.

Glosario de términos

• Avalúo: Tasación o valoración oficial de un bien, realizada por un perito, que sirve como base para fijar el precio de compra o la indemnización en una expropiación.
• Avalúo administrativo: El que realiza la propia Administración (o un perito contratado por ella) durante el trámite de expropiación.
• Declaratoria de interés público: Acto administrativo mediante el cual el Estado declara que un bien específico es necesario para satisfacer una necesidad colectiva, habilitando así el proceso de expropiación.
• Expropiación: Privación forzosa de la propiedad privada por parte del Estado, por causa de utilidad pública, mediante el pago de una indemnización previa.
• Justiprecio: Precio justo o valor indemnizatorio que se paga al propietario por el bien expropiado, determinado mediante avalúo.
• Mutación demanial: Cambio de destino de un bien público; en el proyecto, se refiere a la posibilidad de que la Administración ofrezca un terreno alternativo cuando el afectado sea un bien de uso público (parque, salón comunal, etc.).
• Permuta: Intercambio de terrenos entre la Administración y el propietario, como forma de compensación.
• Servidumbre: Derecho real que limita el uso de una propiedad en beneficio de otra (por ejemplo, para paso de tuberías, cables eléctricos, etc.).
• Trato directo: Compraventa voluntaria entre el propietario y la Administración, sin necesidad de recurrir a la expropiación forzosa.

Información Adicional

1. Datos sobre retrasos en proyectos viales (extraídos de la exposición de motivos):

   • Ruta Barranca-Limonal: Inició en 2020 con plazo de 3 años; a la fecha de corte tenía solo 18% de avance por problemas en la obtención de terrenos. Se solicitaron 400 millones de dólares en préstamo, de los cuales 150 millones no se ejecutaron por falta de expropiaciones.
   • Ruta Limonal-Cañas: En octubre de 2021 solo el 45% de los inmuebles necesarios estaban inscritos a nombre del Estado; 31% de las expropiaciones estaban en procesos judiciales. La empresa constructora fue indemnizada con 13,3 millones de dólares por sobrecostos relacionados con la falta de terrenos.
   • Ruta 32 (San José-Limón): El plazo original de 1.028,5 días se amplió en 857 días (83% adicional); un 25% de ese tiempo fue por atrasos en expropiaciones. Además, se modificaron los diseños originales (pasos elevados reemplazados por rotondas) para reducir la cantidad de terreno necesario.

2. Jurisprudencia citada: La exposición de motivos se apoya en varios votos de la Sala Constitucional (2002-04878, 2004-08015, 2005-05652, 2010-14784, 2019-02076, 2021-022952, 2021-027046) que respaldan la libertad del legislador para diseñar el procedimiento de expropiación y la constitucionalidad de la entrada en posesión del bien previo al pago definitivo.

3. Estudios de la Dirección de Auditoría del MOPT: Se mencionan los informes DAG-IT-29-2021 y MOPT-01-06-01-036-2022, que documentan los atrasos en expropiaciones para las rutas Barranca-Limonal y Limonal-Cañas.

Vigencia: La ley rige a partir de su publicación en el diario oficial La Gaceta.