LEY PARA FACULTAR LA CREACIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Expediente N.º 25.563 | Proyecto de ley presentado por la diputada María Marta Carballo Arce

Resumen ejecutivo

Este proyecto de ley faculta a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) para crear una nueva universidad pública especializada en salud y seguridad social, denominada Universidad de la Seguridad Social. Si la CCSS decide crearla, esta universidad tendrá personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía organizativa de tercer grado (similar a las universidades estatales). Su propósito principal es formar, capacitar, especializar e investigar el recurso humano que necesita la CCSS para prestar servicios de salud en todo el país, así como contribuir a la formación de profesionales para el sector público y privado. El proyecto surge ante la insuficiencia del esquema actual de convenios con universidades para cubrir la demanda de especialistas en salud, los problemas de calidad en la formación y la falta de control de la CCSS sobre los procesos formativos.

La ley no obliga a la CCSS a crear la universidad, solo le otorga la facultad de hacerlo mediante acuerdo de su Junta Directiva. En caso de crearse, el Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Salud y Seguridad Social (CENDEISSS) se integraría como base de la nueva universidad. El modelo de financiamiento prioriza ingresos propios (matrículas, servicios académicos, investigación, donaciones) y permite aportes de la CCSS durante la etapa de instalación, sin crear nuevos impuestos.

Objetivo fundamental

Facultar a la CCSS para crear una institución pública de educación superior universitaria especializada en salud y seguridad social, que le permita planificar, formar, actualizar y retener el talento humano indispensable para sostener y mejorar la prestación de servicios de salud, la administración de seguros sociales y la respuesta a las transformaciones demográficas, epidemiológicas, tecnológicas y territoriales del país. Se busca superar las limitaciones del modelo actual, donde la CCSS depende de convenios con universidades públicas y privadas para formar especialistas, lo que ha generado una brecha entre la oferta formativa y las necesidades institucionales.

Contexto actual

Actualmente, la CCSS depende de la formación de recurso humano en salud a través de:

• El Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Salud y Seguridad Social (CENDEISSS), un órgano de la CCSS que coordina la capacitación y formación, pero no tiene rango universitario ni puede otorgar títulos por sí mismo.
• Convenios con universidades (principalmente la Universidad de Costa Rica y universidades privadas) para formar médicos especialistas y otros profesionales de la salud.

Según la exposición de motivos, este esquema ha presentado serios problemas:

• Déficit de especialistas: Costa Rica tiene la segunda menor cantidad de médicos especialistas por cada 1000 habitantes de los países de la OCDE.
• Faltante proyectado: Se estima que a 2037 habrá un faltante de 4.312 especialistas en salud para satisfacer la demanda de la CCSS.
• Limitaciones en la apertura de plazas: Las universidades se niegan a aumentar los cupos de formación solicitados por la CCSS, incluso cuando existe capacidad institucional.
• Problemas de calidad: Encuestas a residentes revelan insatisfacción con el cumplimiento de programas académicos, supervisión docente inadecuada, ambientes hostiles y falta de interés de los tutores.
• Desaprovechamiento de plazas: En los períodos 2023-2024 y 2024-2025, quedaron sin asignar 66 y 67 plazas de formación respectivamente, a pesar de haber médicos elegibles.
• Imposibilidad de la CCSS para intervenir: La autonomía universitaria limita la capacidad de la CCSS para exigir calidad, reasignar plazas vacantes o aumentar la oferta formativa.

Además, el informe de Auditoría Interna de la CCSS de 2025 recomendó valorar la factibilidad de presentar un proyecto de ley para mejorar la disponibilidad de médicos especialistas, incluyendo la posibilidad de crear una universidad propia.

Cambios propuestos

1. Facultad de creación y naturaleza jurídica (Artículos 1 al 3):

• Se faculta a la CCSS para crear, mediante acuerdo de su Junta Directiva, la Universidad de la Seguridad Social como una institución pública de educación superior universitaria especializada.
• La universidad tendrá autonomía organizativa de tercer grado, personalidad jurídica propia, patrimonio propio e independencia funcional.
• Su domicilio legal será San José, pero podrá tener sedes en todo el territorio nacional.
• Se garantizan la libertad de cátedra, la libertad académica y la autonomía universitaria.
• Para su puesta en marcha, se homologará y guiará conforme al Sistema Nacional de Educación Superior.

2. Fines de la universidad (Artículo 4): La universidad se centrará en ciencias de la salud con los siguientes fines específicos:

• Formar recurso humano técnico, profesional, especializado y de posgrado en las áreas que requieran la CCSS y el país.
• Ofrecer formación integral, científica, ética y humanista orientada al servicio público.
• Promover investigación científica, tecnológica, clínica, epidemiológica y social aplicada a la seguridad social.
• Desarrollar programas de educación continua, certificación y recertificación.
• Fortalecer capacidades docentes y de investigación en campos clínicos.
• Impulsar la extensión universitaria y acción social.
• Contribuir a la planificación estratégica del talento humano mediante observatorios y estudios prospectivos.
• Promover cooperación nacional e internacional.

3. Funciones y atribuciones (Artículo 5): Lista de 10 funciones que incluyen:

• Desarrollar programas académicos de docencia, investigación y extensión.
• Formar técnicos, profesionales, especialistas y subespecialistas.
• Diseñar, ejecutar y evaluar planes de estudio.
• Otorgar títulos, grados, certificados y diplomas.
• Suscribir convenios con instituciones nacionales e internacionales.
• Desarrollar educación continua y asistencia técnica.
• Fomentar investigación aplicada e innovación.
• Crear institutos, centros, laboratorios y observatorios.
• Ofrecer bienes y servicios en campos relacionados con sus fines.
• Ejercer demás funciones que asignen la ley y el Estatuto Orgánico.

4. Títulos y grados (Artículo 6):

• Los títulos tendrán plena validez jurídica en Costa Rica.
• Deberán procurar armonía con los estándares nacionales de educación superior y mecanismos de homologación.

5. Relación con la CCSS, CONARE y el FEES (Artículos 7 al 9):

• Con la CCSS: Coordinación permanente para identificar necesidades de talento humano, prioridades formativas y uso de campos clínicos. La coordinación respetará la autonomía universitaria.
• Con CONARE: La universidad se regirá por las normas del Consejo Nacional de Rectores en materia de carga académica, créditos y posgrados para garantizar uniformidad. No implica incorporación automática a CONARE, pero podrá integrarse si los miembros lo acuerdan.
• Con el FEES: La ley no crea derecho a participar en el Fondo Especial para la Educación Superior ni modifica su distribución actual. Cualquier participación futura requerirá cumplir con la Constitución y la ley.

6. Integración del CENDEISSS y patrimonio (Artículos 10 al 12):

• Si se crea la universidad, el CENDEISSS se integrará como plataforma institucional originaria.
• La universidad asumirá progresivamente las funciones académicas, formativas y de investigación del CENDEISSS, conforme a un plan de transición.
• Se trasladarán los bienes muebles e inmuebles, activos, derechos y obligaciones del CENDEISSS que se determinen como necesarios.
• El patrimonio de la universidad incluirá:
  • Bienes inscritos a su favor.
  • Bienes transferidos del CENDEISSS.
  • Donaciones, legados y subvenciones.
  • Ingresos por matrículas, aranceles, certificaciones y educación continua.
  • Recursos de investigación, cooperación y convenios.
  • Aportes de la CCSS u otras entidades públicas.
  • Cualesquiera otros bienes o rentas que adquiera.

7. Régimen de financiamiento (Artículos 13 al 15):

• Modelo de sostenibilidad basado prioritariamente en ingresos propios (actividad académica, técnica, científica y de cooperación).
• No se crean tributos, impuestos ni cargas específicas a favor de la universidad.
• La CCSS podrá asegurar recursos para el funcionamiento si decide crear la universidad, sin comprometer su sostenibilidad financiera.
• La universidad elaborará y ejecutará su presupuesto con criterios de legalidad, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas.
• Estará sujeta al control externo posterior de la Contraloría General de la República, que no podrá interferir en decisiones académicas.

8. Gobierno y organización (Artículos 16 al 20):

• Órganos de gobierno: Consejo Superior Universitario, Rectoría, Consejo Académico y otros que establezca el Estatuto Orgánico.
• Consejo Superior Universitario: Máximo órgano de dirección política, normativa y estratégica. Integrado por 9 miembros:
  1. Representante de la Gerencia Médica de la CCSS.
  2. Representante de la Gerencia Administrativa de la CCSS.
  3. Representante de la Gerencia Financiera de la CCSS.
  4. Representante de la División de Servicios de Salud del Ministerio de Salud.
  5. Representante de la División de Vigilancia de la Salud del Ministerio de Salud.
  6. Representante del sector estudiantil (una vez que existan condiciones).
  7. Dos representantes del sector académico de la universidad.
  8. Una persona de reconocida trayectoria en educación superior, salud o gestión pública, designada mediante proceso público.
  • Restricciones: No pueden integrarlo quienes tengan cargos en universidades con convenios activos con la CCSS, ni cargos de elección popular o dirección en partidos políticos (hasta 2 años después de dejar el cargo).
  • Las decisiones académicas se basarán en criterios vinculantes del Consejo Académico.
  • Las instituciones deben designar a sus representantes en un plazo máximo de 15 días hábiles.
  • El quórum para sesionar es de al menos 5 miembros presentes; los acuerdos se toman por mayoría simple de los presentes.
  • Los miembros devengarán dietas (máximo 20 al mes) actualizables en febrero de cada año.
• Rectoría: Órgano ejecutivo superior. Nombrada por el Consejo Superior Universitario mediante procedimiento público, objetivo y reglado. Funciones: ejecutar acuerdos, dirigir la institución, representación judicial, administrar patrimonio, preparar presupuesto, suscribir títulos y convenios.
• Consejo Académico: Órgano colegiado superior en materia académica. Integrado por directores de unidades académicas. Funciones: definir lineamientos curriculares, aprobar programas, establecer estándares de calidad, regular admisión y graduación, definir políticas de investigación.
• Estatuto Orgánico: Desarrollará la estructura académica, administrativa y de gobierno; régimen del personal y estudiantado; mecanismos de calidad; organización de investigación y campos clínicos.

9. Régimen académico y cooperación (Artículos 21 al 24):

• La universidad podrá desarrollar programas de formación técnica superior, posgrado, especialidad, subespecialidad, educación continua, certificación y recertificación.
• La formación se regirá por principios de respeto, integridad, bienestar estudiantil y ambiente libre de violencia, con mecanismos de denuncia y sanción.
• Podrá utilizar hospitales, clínicas y otros escenarios de la CCSS como campos docentes.
• Podrá suscribir convenios con universidades, instituciones nacionales e internacionales.
• Sistema obligatorio de evaluación docente: Incluirá participación estudiantil y académica. Los resultados incidirán en la continuidad y promoción docente. El incumplimiento reiterado será causal de inhabilitación.

Disposiciones transitorias

• Transitorio I – Comisión Organizadora: Si la CCSS decide crear la universidad, se instalará una Comisión Organizadora transitoria (máximo 2 años) encargada de:

  • Organizar e iniciar el funcionamiento de la universidad.
  • Redactar y promulgar el Estatuto Orgánico inicial.
  • Coordinar la integración del CENDEISSS.
  • Asegurar la continuidad de programas existentes.
  • Designar a la persona que ejercerá la Rectoría interina.
  • Instalar el primer Consejo Superior Universitario.
  • Estará integrada por: 3 representantes de gerencias de la CCSS, el director del CENDEISSS, 1 representante del Ministerio de Salud, 2 personas de trayectoria académica designadas por la Junta Directiva de la CCSS, y 2 representantes de CONARE (en calidad de asesores).
  • No podrán integrarla quienes tengan cargos en universidades con convenios activos con la CCSS o cargos de elección popular/dirección en partidos políticos (hasta 2 años después de dejar el cargo).
  • Las instituciones deben designar representantes en 15 días hábiles desde el acuerdo de creación.

• Transitorio II – Continuidad del servicio y del personal: Mientras se implementa la estructura definitiva, el CENDEISSS y las unidades que se integren seguirán ejecutando sus funciones. El personal mantendrá sus derechos laborales, salariales y de seguridad social. El proceso de integración respetará derechos adquiridos y estabilidad laboral.

• Transitorio III – Financiamiento de instalación: La CCSS adoptará las medidas necesarias para asegurar el financiamiento básico de instalación y puesta en marcha durante la etapa organizativa, sin perjuicio del desarrollo progresivo del autofinanciamiento. Aplica solo si la CCSS decide crear la universidad.

• Transitorio IV – Convenios de articulación académica: Durante la fase organizativa, la Comisión Organizadora promoverá convenios de cooperación con universidades públicas, CONARE y otras instituciones para facilitar homologación y desarrollo institucional.

• Transitorio V – Estatuto Orgánico definitivo e instalación del primer Consejo Superior Universitario: En un plazo máximo de 2 años contados desde el acuerdo de creación de la CCSS, la Comisión Organizadora deberá instalar el primer Consejo Superior Universitario. Este deberá conocer, revisar y aprobar el Estatuto Orgánico definitivo y adoptar medidas para la designación ordinaria de la Rectoría.

Vigencia

La ley rige a partir de su publicación en el Diario Oficial (La Gaceta).

Limitaciones o exclusiones

• La ley no obliga a la CCSS a crear la universidad; solo la faculta. La CCSS decide si la crea o no mediante acuerdo de su Junta Directiva.
• La universidad no tendrá derecho automático al Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior (FEES). Cualquier participación futura deberá sujetarse a la Constitución y la ley.
• No se crean tributos ni impuestos para financiar la universidad.
• Restricciones para integrar el Consejo Superior Universitario y la Comisión Organizadora: No pueden hacerlo quienes ocupen cargos de dirección o representación en universidades con convenios activos con la CCSS, ni quienes ocupen cargos de elección popular o dirección superior en partidos políticos (hasta 2 años después de dejar el cargo).
• No se identifican otras exclusiones explícitas en el texto del proyecto.

Análisis de riesgos

• Dependencia de ingresos propios: El modelo de sostenibilidad prioriza el autofinanciamiento mediante matrículas, servicios académicos y cooperación. Si estos ingresos no se materializan como se proyecta, la universidad podría enfrentar déficits financieros que requieran aportes extraordinarios de la CCSS o del Estado.
• Posible conflicto con universidades existentes: La creación de una universidad especializada en salud podría generar tensiones con la Universidad de Costa Rica y otras universidades que actualmente forman especialistas, especialmente si se reducen los convenios actuales.
• Complejidad de la transición: La integración del CENDEISSS y el traspaso de activos, programas y personal en un plazo máximo de 2 años podría generar retrasos o problemas de continuidad en la formación de residentes actuales.
• Riesgos de impugnación constitucional: La autonomía de tercer grado de una universidad adscrita a la CCSS podría ser cuestionada respecto a su compatibilidad con la autonomía constitucional de la CCSS y con el régimen de universidades estatales (artículo 84 de la Constitución).
• Plazos ajustados: Los 15 días hábiles para que las instituciones designen representantes ante la Comisión Organizadora y el Consejo Superior Universitario podrían ser insuficientes.
• Incertidumbre sobre el reconocimiento: Aunque la ley establece que los títulos tendrán plena validez jurídica, la armonización con CONARE y los estándares nacionales dependerá de acuerdos posteriores que podrían retrasarse.
• Impacto fiscal no cuantificado: Si bien la ley no crea impuestos, los aportes de la CCSS para la instalación (Transitorio III) podrían afectar las finanzas institucionales, aunque la CCSS decidirá si los realiza según su capacidad.

Glosario de términos

• Autonomía de tercer grado: Máximo nivel de independencia que puede tener una institución pública, que incluye potestad para darse su propio gobierno, administrar su patrimonio, definir su estructura académica y tomar decisiones sin intervención externa, dentro del marco legal. Es la misma autonomía que tienen las universidades estatales como la UCR.
• CENDEISSS: Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Salud y Seguridad Social, órgano de la CCSS encargado de coordinar la formación, capacitación e información estratégica del recurso humano en salud.
• CONARE: Consejo Nacional de Rectores, órgano que coordina el sistema de educación superior estatal en Costa Rica (universidades públicas).
• FEES: Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior, fondo constitucional que financia a las universidades públicas estatales.
• Estatuto Orgánico: Normativa interna máxima de la universidad, que desarrolla su estructura de gobierno, funciones, regímenes académicos y administrativos.
• Campos docentes: Escenarios donde se realiza la formación práctica de profesionales de la salud, como hospitales, clínicas, áreas de salud y laboratorios.
• Personalidad jurídica propia: Capacidad de una entidad para ser sujeto de derechos y obligaciones, actuar en juicio, adquirir bienes y contraer obligaciones de forma independiente de la entidad que la crea.
• Rectoría: Máxima autoridad ejecutiva de la universidad, equivalente a un rector.
• Consejo Superior Universitario: Órgano colegiado superior de dirección política y estratégica de la universidad.
• Consejo Académico: Órgano colegiado encargado de la orientación académica y aseguramiento de la calidad.
• Comisión Organizadora: Órgano transitorio que gestiona la creación y puesta en marcha de la universidad durante los primeros dos años.

Información adicional

• Datos sobre déficit de especialistas: Según la exposición de motivos, el informe de Auditoría Interna de la CCSS ASALUD-0059-2025 (noviembre 2025) determinó un faltante significativo de especialistas para el período 2024-2028. Un estudio del CENDEISSS proyecta un faltante de 4.312 especialistas para 2037 comparado con sistemas de salud como Canadá y España.
• Cantidad de ingresos a posgrados: Entre 2012 y 2024 solo se registraron 2.756 ingresos a programas de posgrado en salud en el país (primeras, segundas especialidades o subespecialidades).
• Listas de espera: A agosto de 2025, la lista de espera quirúrgica ascendía a casi 200.000 personas con esperas promedio de 430 días. Entre 2023 y 2025 han fallecido 5.793 personas sin ser atendidas (según oficio GM-2334-2025).
• Reservas de la CCSS: La CCSS dispone de aproximadamente 1.6 billones de colones en el Seguro de Salud y cerró 2023 con un superávit cercano a 950 mil millones de colones en ambos seguros (800 mil millones en Salud y 150 mil millones en Invalidez, Vejez y Muerte).
• Especialidades no ofrecidas: Según el CENDEISSS, al menos 32 especialidades y subespecialidades médicas requeridas en el país no son impartidas por ninguna universidad nacional (ejemplos: Alergología, Genética Médica, Medicina Nuclear, Cirugía de Trasplantes, Cirugía de Columna, etc.).