SEGUNDA LEY ESPECIAL PARA LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS: ATENCIÓN COMPLEMENTARIA DEL EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

Expediente N.º 25.584 — Proyecto de Ley

Resumen ejecutivo

Este proyecto de ley busca descentralizar la gestión de la infraestructura y el equipamiento de los centros educativos públicos (escuelas y colegios) en Costa Rica, transfiriendo competencias complementarias a las municipalidades. Actualmente, el Ministerio de Educación Pública (MEP), a través de su Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE), centraliza la planificación, contratación y supervisión de obras, lo que genera demoras, baja capacidad de ejecución y acumulación de necesidades insatisfechas (más de 800 centros educativos reportaban órdenes sanitarias por deterioro en 2025). La propuesta asigna a cada gobierno local recursos equivalentes al menos al 1,5% del presupuesto ordinario de la República, más el 10% del impuesto sobre bienes inmuebles que ya reciben las municipalidades (Ley N.º 7552), pero reorientando ese porcentaje para infraestructura y equipamiento educativo, dejando comedores y transporte a las juntas educativas. Se crean en cada cantón una Junta de Infraestructura y Equipamiento Educativo Municipal (JIEEM) y una Unidad Técnica (UTIEEM) para ejecutar los proyectos, bajo la rectoría técnica del MEP. La ley establece plazos de implementación escalonados (de 3 a 12 meses) y entra en vigor el 1 de enero del año posterior a su publicación.

Objetivo fundamental

El proyecto pretende superar el cuello de botella que genera la centralización de la infraestructura educativa en la DIEE, entidad que con solo 113 funcionarios no logra atender las necesidades de más de 5.300 centros educativos y 1.088.000 estudiantes. Se busca que los gobiernos locales, por su cercanía territorial y capacidad técnica adquirida en procesos previos de descentralización (como la red vial cantonal, Ley N.º 9329), puedan ejecutar obras de mantenimiento, mejoramiento, ampliación y equipamiento de forma más ágil y eficiente. El objetivo último es garantizar condiciones físicas adecuadas, seguras y suficientes para el ejercicio efectivo del derecho a la educación, reduciendo el rezago acumulado y las brechas entre zonas urbanas y rurales.

Contexto actual

Actualmente, la infraestructura educativa pública nacional está a cargo del Ministerio de Educación Pública (MEP), específicamente de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE), que centraliza el diseño, la contratación, la supervisión y la ejecución de obras. Esta centralización ha generado:

• Una capacidad de ejecución muy baja (en 2025 solo 20 proyectos estaban en ejecución frente a 176 programados).
• Demoras críticas en la fase de preinversión (promedio de 20 meses antes de iniciar una obra).
• Más de 800 centros educativos con órdenes sanitarias vigentes por deterioro.
• Dependencia de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas (más de 4.700 en todo el país), que ejecutan recursos con capacidades técnicas desiguales.
• Inversión estimada de aproximadamente 400 millones de dólares en infraestructura educativa para el período 2024-2026, pero con problemas de ejecución.

El marco legal que se modifica incluye: la Ley N.º 8801 (Ley General de Transferencia de Competencias), la Ley N.º 7552 (Subvención a Juntas de Educación), el Código de Educación (Ley N.º 181) y el Código Municipal (Ley N.º 7794). La exposición de motivos cita informes de la Contraloría General de la República (DFOE-FIP-MTR-00026-2025) y el Décimo Estado de la Educación 2025 como sustento de las deficiencias del modelo actual.

Cambios propuestos

1. Artículo 1 – Objeto de la ley (Disposiciones Generales):

• Transfiere a los gobiernos locales la atención complementaria de la infraestructura y equipamiento de centros educativos públicos (preescolar, general básica y diversificada).
• La competencia incluye: mejoramiento, ampliación, remodelación y rehabilitación de infraestructura existente.
• Para obra nueva o equipamiento nuevo, la competencia municipal aplica solo si el costo no supera el 25% del presupuesto anual transferido al gobierno local. Si la obra supera ese porcentaje, el MEP mantiene la responsabilidad, y una vez terminada y vencida la garantía, el mantenimiento pasa al gobierno local.
• Se fundamenta en el principio de complementariedad de la Ley N.º 8801.

2. Artículo 2 – Delimitación de la competencia:

• Las competencias son exclusivas de los gobiernos locales, que deberán planificar, desarrollar, coordinar, dar seguimiento y evaluar planes, programas y proyectos.
• Funciones concretas:
  • Ejecutar planes y proyectos de infraestructura y equipamiento según lineamientos del MEP.
  • Conocer, recomendar y aprobar el Plan Quinquenal de Infraestructura y Equipamiento Educativo.
  • Velar por el cumplimiento del marco jurídico y normas técnicas.
  • Analizar, formular, asesorar, investigar y divulgar procesos relacionados.
  • Supervisar el plan operativo anual (POA) de la Unidad Técnica y el anteproyecto de presupuesto.
  • Elaborar reglamentos internos para su aprobación por el concejo municipal.
  • Coordinar con juntas de educación, juntas administrativas, supervisores, directores y comunidad educativa.
  • Coordinar con el MEP sobre necesidades de infraestructura.
  • Otras funciones inherentes.
• En todos los diseños se debe priorizar el bienestar estudiantil con enfoque cultural, climático, ambiental y paisajístico.

3. Artículo 3 – Delimitaciones sucesivas:

• Toda nueva necesidad de infraestructura o equipamiento que surja luego de la vigencia de la ley deberá ser coordinada entre gobiernos locales y MEP para su creación conjunta.

4. Artículo 4 – Esquemas de atención:

• Los gobiernos locales pueden ejercer la competencia mancomunadamente: mediante convenios, federaciones, confederaciones de municipalidades, o unidades ejecutoras intercantonales o regionales.
• La responsabilidad por la ejecución presupuestaria recae en los gobiernos locales, y su incumplimiento genera responsabilidad administrativa (Ley N.º 6227).

5. Artículo 5 – Recursos transferidos:

• Los recursos pueden invertirse en terrenos propiedad de: la municipalidad, el Estado, o las juntas de educación/juntas administrativas.

6. Artículo 6 – Fuente de los recursos (Financiamiento):

• Se asigna a los gobiernos locales al menos un 1,5% del total del presupuesto ordinario de la República cada año (según artículo 170 constitucional).
• Además, se utilizarán los recursos del 10% del impuesto sobre bienes inmuebles (Ley N.º 7552) que ya reciben las municipalidades, excepto la parte destinada a comedores y transporte.

7. Artículo 7 – Destino de los recursos:

• La suma anual se distribuye entre municipalidades según cuatro criterios:
  • 35% según la población educativa del cantón.
  • 30% según el índice de desarrollo social en su dimensión educativa, de forma inversamente proporcional (más recursos a los cantones con menor desarrollo educativo).
  • 20% según los metros cuadrados de construcción de centros educativos inventariados por el gobierno local y registrados en el MEP.
  • 15% en partes iguales entre todas las municipalidades.

8. Artículo 8 – Giro de los recursos:

• La Tesorería Nacional girará los recursos directamente a cada gobierno local, siguiendo los mecanismos de Caja Única del Estado, según un cronograma anual acordado.
• Estos recursos tienen destino específico y no se consideran para efectos de los límites presupuestarios del Código Municipal (artículos 20, 30 y 179) ni para el cálculo de aportes a federaciones o confederaciones.

9. Artículo 9 – Asignación a concejos municipales de distrito:

• En cantones donde existan concejos municipales de distrito, el Ministerio de Hacienda debe asignar y transferir directamente el porcentaje que les corresponda.

10. Artículo 10 – Gestión de cooperación internacional:

• El órgano técnico que designe el MEP, a instancia de los gobiernos locales, podrá gestionar cooperación técnica y financiera para infraestructura y equipamiento educativo. Las municipalidades también pueden hacerlo directamente.

11. Artículo 11 – Recursos en caso de emergencias:

• Si ocurren situaciones extraordinarias que dañen la infraestructura educativa, se debe notificar a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), demostrando la causa-efecto. Se podrán asignar recursos de esta ley y de la Ley Nacional de Emergencias (N.º 8488), y se pueden generar procesos de colaboración intermunicipal.

12. Artículo 12 – Coordinación con direcciones regionales del MEP:

• Las direcciones regionales del MEP (o el órgano que designe) deben coordinar con los gobiernos locales exclusivamente en temas de rectoría técnica y fiscalización, respetando la autonomía municipal.

13. Artículo 13 – Creación de la Junta de Infraestructura y Equipamiento Educativo Municipal (JIEEM):

• En cada gobierno local se crea una JIEEM, juramentada por el concejo municipal, integrada por:
  • La persona titular de la Alcaldía (o quien delegue), quien preside.
  • Una persona regidora propietaria nombrada por el Concejo.
  • La persona supervisora del circuito educativo (en cantones con más de un supervisor, se elige por consenso entre ellos).
  • Tres personas representantes de las juntas de los centros educativos del cantón (al menos una de juntas de educación y una de juntas administrativas).
  • Una persona representante de la Unidad Técnica de Equipamiento e Infraestructura Educativa Municipal (UTIEEM).

14. Artículo 14 – Funciones de la JIEEM:

• Construir el Plan Quinquenal de Infraestructura y Equipamiento Educativo y proponer al concejo la asignación de recursos.
• Establecer esquemas de priorización basados en recomendaciones de la UTIEEM y elaborar planes operativos anuales con sus presupuestos.
• Actualizar el inventario de necesidades de infraestructura y notificarlo al MEP.
• Recibir peticiones de la comunidad.
• Conocer propuestas, proyectos e informes de la UTIEEM.
• Velar por el cumplimiento de la normativa aplicable.
• Presentar un informe anual de rendición de cuentas al Concejo Municipal y a la comunidad.
• Otras que establezca el reglamento municipal.
• Sesionar al menos dos veces al mes.
• Planear y organizar la distribución de mobiliario y equipamiento, garantizando la entrega en cada centro educativo.

15. Artículo 15 – Funcionamiento de la JIEEM:

• Los miembros de los incisos b) (regidora), e) (representantes de juntas) y f) (representante de UTIEEM) duran en el cargo un máximo de 4 años mientras mantengan la titularidad del puesto que representan.
• Los miembros de los incisos a) (alcaldía) y d) (supervisor) ocupan el cargo mientras ostenten su puesto.
• Si vence el período de algún miembro, se nombra sustituto en un plazo no mayor a un mes.
• Las sustituciones temporales se nombran bajo los mismos parámetros y se eligen simultáneamente.
• Sesiona al menos una vez cada seis meses y extraordinariamente cuando lo acuerde o lo convoquen órganos municipales.
• Lo no previsto se rige por la Ley General de Administración Pública.
• El concejo municipal reglamenta su funcionamiento.

16. Artículo 16 – Unidad Técnica de Infraestructura y Equipamiento Educativo Municipal (UTIEEM):

• Cada municipalidad crea una UTIEEM para ejercer la competencia.
• El gobierno local dicta su reglamento de funcionamiento y régimen interno.
• El costo operativo de la Unidad no puede superar el 40% del monto total transferido al gobierno local.
• Los estudios preliminares, diseño y ejecución de obra deben realizarse mediante procesos tercerizados (contratación externa).

17. Artículo 17 – Reglamentación:

• El Poder Ejecutivo debe reglamentar esta ley dentro de los seis meses siguientes a su publicación, siguiendo los parámetros de la Ley N.º 8801.
• Cada gobierno local puede emitir reglamentos complementarios.

18. Artículo 18 – Derogación:

• Se deroga el inciso 3 del artículo 35 de la Ley N.º 181, Código de Educación (dicho inciso se refería a la obligación de las juntas de educación de gestionar la construcción o mejora de edificios escolares; se elimina para evitar duplicidad con la nueva competencia municipal).

19. Artículo 19 – Modificación de la Ley N.º 7552:

• Se reforma el artículo 1 de la Ley N.º 7552, Subvención a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas por las Municipalidades. El nuevo texto establece que el 10% del impuesto sobre bienes inmuebles que las municipalidades destinan a las juntas se usará exclusivamente en comedores y transporte, y el resto de ese porcentaje permanecerá en arcas municipales para infraestructura y equipamiento educativo.
• Además, se incluye como beneficiarias a las juntas administrativas de los centros de educación especial públicos de la respectiva provincia, independientemente del cantón donde se ubiquen.

Disposiciones transitorias

• Transitorio I (3 meses): El MEP debe definir, en un plazo de tres meses a partir de la publicación de la ley, el órgano técnico encargado de asesorar, coordinar y dar logística a los gobiernos locales para una transferencia ordenada.
• Transitorio II (3 meses + siguiente período presupuestario): Una vez conformado ese órgano técnico, este calculará los recursos a transferir; el Ministerio de Hacienda los transferirá en el siguiente período presupuestario posterior a la entrada en vigor de la ley (es decir, los recursos empezarán a fluir un año después, como mínimo).
• Transitorio III (sin plazo): Autoriza a la Procuraduría General de la República a inscribir a nombre del Estado (inmatricular) los centros educativos que no estén inscritos o estén inscritos a nombre de terceros, bajo el principio de inmatriculación de bienes de dominio público.
• Transitorio IV (6 meses): Las municipalidades deben levantar un inventario de los centros educativos ubicados en su jurisdicción en un plazo de seis meses a partir de la vigencia de la ley.
• Transitorio V (3 meses): El MEP debe trasladar a las municipalidades toda la información sobre infraestructura y equipamiento de los centros educativos de cada cantón en un plazo de tres meses desde la vigencia de la ley.
• Transitorio VI (6 meses): Cada municipalidad debe reglamentar el funcionamiento de la JIEEM y la UTIEEM en un plazo de seis meses.
• Transitorio VII (6 meses): Cada municipalidad debe crear los perfiles y realizar las modificaciones internas para crear la UTIEEM en un plazo de seis meses.
• Transitorio VIII (sin plazo fijo): El MEP debe concluir los proyectos de infraestructura que ya hayan iniciado ejecución, y debe trasladar a la municipalidad respectiva toda la información sobre los proyectos no iniciados para que ella les dé seguimiento.
• Transitorio IX (12 meses): Los gobiernos locales cuentan con un plazo de doce meses a partir de la vigencia de la ley para realizar todas las acciones previas necesarias para iniciar el ejercicio de la competencia.

Limitaciones o exclusiones

• La competencia municipal es complementaria, no plena: las obras nuevas o equipamiento nuevo que superen el 25% del presupuesto anual transferido siguen siendo responsabilidad del MEP.
• Los recursos transferidos no pueden destinarse a rubros distintos a infraestructura y equipamiento educativo.
• El 10% de la Ley N.º 7552 queda excluido para comedores y transporte (que siguen siendo gestionados por las juntas), y el resto pasa a arcas municipales para infraestructura.
• No se identifican exclusiones explícitas de aplicación a grupos específicos (menores de edad, zonas rurales, etc.); la ley aplica a todos los centros educativos públicos señalados en los artículos 77 y 78 constitucionales.

Análisis de riesgos

• Plazos ajustados: Varios transitorios establecen plazos de 3 a 6 meses para que el MEP y las municipalidades emitan reglamentos, levanten inventarios y creen unidades técnicas. Si no se cumplen, la implementación podría retrasarse.
• Capacidad municipal heterogénea: No todas las municipalidades tienen el mismo nivel de fortaleza técnica y financiera; las más pequeñas podrían tener dificultades para crear y operar la UTIEEM sin sobrepasar el límite del 40% del presupuesto transferido en gastos operativos.
• Dependencia de la reglamentación ejecutiva: El artículo 17 deja al Poder Ejecutivo la reglamentación de la ley en un plazo de seis meses; si no se emite, la aplicación concreta de los criterios de distribución y los mecanismos de coordinación quedaría indefinida.
• Posible conflicto de competencias: La delimitación entre obras "nuevas" y "de mejoramiento" podría generar controversias sobre qué proyecto corresponde a quién, especialmente si un proyecto de ampliación se acerca al 25% del presupuesto municipal.
• Coordinación con las Juntas de Educación y Juntas Administrativas: El proyecto no detalla cómo se articulará la nueva competencia municipal con las funciones tradicionales de estas juntas (que seguirán gestionando comedores, transporte y parte de la infraestructura), lo que podría generar duplicidades o roces.
• Impacto fiscal: La asignación del 1,5% del presupuesto ordinario de la República a los gobiernos locales representa un gasto nuevo significativo. El proyecto no menciona una fuente de financiamiento específica ni un ajuste en otras partidas, lo que podría requerir reasignaciones presupuestarias.

Glosario de términos

• Juntas de Educación / Juntas Administrativas: Órganos colegiados comunales encargados de la administración de los centros educativos públicos. Las juntas de educación gestionan escuelas; las juntas administrativas gestionan colegios.
• Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo (DIEE): Unidad del Ministerio de Educación Pública responsable de diseñar, construir, reparar y fiscalizar la infraestructura educativa pública a nivel central.
• Unidad Técnica de Equipamiento e Infraestructura Educativa Municipal (UTIEEM): Nueva dependencia que debe crear cada municipalidad para ejecutar la competencia transferida; se encarga de la planificación técnica, contratación y supervisión de proyectos.
• Junta de Infraestructura y Equipamiento Educativo Municipal (JIEEM): Órgano colegiado municipal de planificación y priorización, que define el Plan Quinquenal y asigna los recursos.
• Plan Quinquenal de Infraestructura y Equipamiento Educativo: Instrumento de planificación a cinco años que orienta la asignación de recursos para obras y equipamiento en cada cantón.
• Índice de Desarrollo Social (dimensión educativa): Indicador compuesto que mide las condiciones educativas de cada cantón (tasas de escolaridad, rezago, etc.). Se usa para distribuir recursos de forma que los cantones con peor indicador reciban más fondos.
• Caja Única del Estado: Mecanismo de tesorería mediante el cual todos los ingresos del Estado se concentran en una cuenta única, y los pagos se realizan de forma centralizada por la Tesorería Nacional.
• Inmatriculación: Proceso de inscripción registral de un bien inmueble a nombre del Estado, para regularizar la propiedad de los centros educativos que carecen de título o están a nombre de terceros.

Información Adicional

1. Datos de contexto (exposición de motivos): El documento reporta que para el curso lectivo 2026 la matrícula supera 1.088.000 estudiantes en más de 5.300 centros educativos, atendidos por más de 88.000 funcionarios. Además, más del 95% de la población entre 5 y 18 años asiste al sistema educativo formal.
2. Inversión en infraestructura: Se menciona una inversión estimada de aproximadamente 400 millones de dólares en infraestructura educativa para el período 2024-2026, con 685 obras finalizadas y más de 270 proyectos activos.
3. Precedente de descentralización: El proyecto se inspira en la Ley N.º 9329 (transferencia de la red vial cantonal a municipalidades) y cita el Convenio Marco de Cooperación MEP-IFAM-ANAI de 2018, que permitió a la Municipalidad de San Carlos ejecutar proyectos de infraestructura educativa mediante convenios específicos con juntas.
4. Capacidad de ejecución municipal: La exposición de motivos destaca que las juntas educativas ejecutan bien los recursos que reciben (en contraste con la DIEE), y que cuando los fondos llegan directamente a las comunidades se utilizan de manera más oportuna y eficiente.