Proyecto de ley N.° 25.594: "PARTICIPACIÓN ACTIVA DE LOS ACREEDORES EN LOS PROCESOS DE RESOLUCIÓN FINANCIERA"

Resumen ejecutivo

Este proyecto de ley modifica la Ley N.° 9816, que creó el Fondo de Garantía de Depósitos y los mecanismos para resolver (ordenar) la quiebra de entidades financieras en Costa Rica. La propuesta busca que los ahorrantes y acreedores tengan más información y participación cuando una entidad donde tienen su dinero entra en un proceso de resolución (intervención y cierre ordenado). Para lograrlo, propone cuatro cambios principales:

1. Fondo único: en lugar de tener los recursos separados por tipo de entidad (bancos, cooperativas, etc.), se crea un solo fondo común para todos los sectores, lo que permite usarlos de manera más flexible cuando una entidad quiebra.
2. Comité de afectados: se crea una Asamblea de Ahorrantes y Acreedores que elige un Comité (5 miembros) para que sirva de canal de comunicación entre los afectados y los administradores del proceso de resolución.
3. Separación de funciones: la misma persona no podrá hacer la valoración inicial de la entidad en crisis y también ejecutar la resolución; se designarán administradores distintos para cada etapa.
4. Más transparencia: el Comité podrá recibir información general del proceso (respetando la confidencialidad) y emitir opiniones, aunque no vinculantes.

El proyecto responde a experiencias como el caso de Coopeservidores R.L., donde alrededor de 145.000 ahorrantes resultaron afectados y muchos recuperaron solo parte de su dinero.

Objetivo fundamental

La iniciativa pretende modernizar la Ley N.° 9816 para fortalecer la protección del ahorro público, aumentar la transparencia en los procesos de resolución financiera y darles voz a los ahorrantes y acreedores que resultan perjudicados cuando una entidad financiera quiebra. Busca corregir vacíos y rigideces que se detectaron en la aplicación de la ley actual, especialmente en casos como Coopeservidores R.L., donde los afectados tuvieron poca información y poca participación durante el proceso.

Contexto actual

Actualmente, la Ley N.° 9816 establece un Fondo de Garantía de Depósitos que se administra mediante compartimentos separados según el tipo de entidad financiera (bancos privados, bancos públicos, mutuales, cooperativas, etc.). Esto significa que si una cooperativa quiebra, solo se pueden usar los recursos que las cooperativas han aportado al Fondo, aunque el resto del sistema financiero tenga recursos suficientes.

Además, la ley actual no prevé un mecanismo formal para que los ahorrantes y acreedores de una entidad en resolución puedan organizarse, recibir información o hacer consultas durante el proceso. Todo el manejo queda en manos del Conassif (Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero), la Sugef (Superintendencia General de Entidades Financieras) y los administradores que ellos designen.

Tampoco existe una separación clara entre las funciones de valoración e intervención y las de ejecución de la resolución, lo que puede generar conflictos de interés.

Cambios propuestos

1. Reforma del artículo 19 (Patrimonio único del Fondo de Garantía de Depósitos):

• Se elimina el modelo de compartimentos separados.
• Todos los recursos de todos los intermediarios financieros supervisados por la Sugef (bancos, mutuales, cooperativas, etc.) se integrarán en un solo fondo común.
• El fondo se manejará con una política de inversión única.
• Cuando una entidad necesite el pago de la garantía o apoyo para su resolución (proceso ordenado de cierre), los recursos se tomarán del patrimonio común, sin importar a qué tipo de entidad pertenecía la que quebró.
• Propósito: que el dinero acumulado por todo el sistema financiero pueda usarse cuando sea necesario, especialmente en crisis individuales o sectoriales (no sistémicas).

2. Reforma del artículo 24 (Uso de los recursos del Fondo en cumplimiento de la garantía):

• Se ajusta el texto para que la garantía de depósitos se haga efectiva mediante pago directo a los depositantes y ahorrantes, según lo apruebe el Conassif.
• Se actualizan los procedimientos para que el Banco Central traslade los recursos al Fondo cuando se active la garantía.
• Se mantiene el mecanismo de reintegro del encaje mínimo legal y la reserva de liquidez a las entidades contribuyentes cuando se recuperen activos de la entidad liquidada.
• Propósito: armonizar el uso de los recursos con el nuevo esquema de fondo único.

3. Reforma del artículo 29 (Sanciones por incumplimiento de contribuciones):

• Las entidades que no paguen sus contribuciones al Fondo en los plazos establecidos serán sancionadas con multas calculadas según su patrimonio:
  • Una cuota atrasada en el año: 0,10% de su patrimonio.
  • Dos cuotas atrasadas: 0,20% de su patrimonio.
  • Tres cuotas atrasadas: 0,40% de su patrimonio.
  • Si el atraso supera 30 días hábiles, se considera cesación de pagos y se declara la intervención de la entidad.
• Novedad importante: el importe de las multas se destinará al Fondo de Garantía de Depósitos (antes iba a otro destino) y pasará a formar parte de sus recursos.
• Las sanciones firmes deben publicarse en la página web de la Sugef y la entidad sancionada deberá publicarlas como "hecho relevante" en su propio sitio web.
• Propósito: fortalecer la disciplina de pago y aumentar los recursos del Fondo con las multas.

4. Reforma del artículo 35 (Administradores de la resolución):

• Regla vieja: el Conassif podía designar uno o varios administradores que concentraban todas las funciones (valorar la situación, recomendar acciones y ejecutar el proceso).
• Regla nueva: el Conassif no podrá concentrar en un mismo administrador las funciones de valoración y recomendación (propias de la fase de intervención) con las de ejecución del proceso de resolución. Deberá designar administradores distintos para cada fase.
• Se mantiene la posibilidad de que los administradores sean funcionarios de las superintendencias o profesionales externos registrados.
• Propósito: reducir conflictos de interés y mejorar la objetividad técnica, la imparcialidad y la trazabilidad de las decisiones.

5. Reforma del artículo 50 (Salvaguardias para acreedores y accionistas):

• Se mantienen las protecciones existentes (no se pueden transferir activos gravados sin transferir también la garantía, ni transferir parcialmente derechos protegidos por cláusulas de compensación).
• Novedad: se exceptúa del deber de no comunicación a los miembros del Comité de Ahorrantes y Acreedores (creado en el artículo 33 bis). A ellos se les podrá informar, pero quedarán sujetos al deber de confidencialidad y a las sanciones por divulgación indebida.
• Propósito: permitir que el Comité reciba información relevante sin quebrantar la confidencialidad exigida en los procesos de resolución.

6. Reforma del artículo 52 (Actuaciones en el proceso de resolución):

• Se mantiene que las transferencias de activos y pasivos ordenadas por el Conassif no requieren autorización judicial ni administrativa.
• Novedad: la administración de la resolución podrá comunicar al Comité de Ahorrantes y Acreedores información general sobre las actuaciones, siempre que no comprometa la confidencialidad, la estabilidad financiera, la recuperación de activos, las negociaciones en curso o la eficacia del proceso.
• Se aclara que dicha comunicación no produce efecto suspensivo (no detiene el proceso).
• Los miembros del Comité estarán sujetos a confidencialidad y sus sanciones.
• Propósito: equilibrar la necesidad de transparencia con la celeridad y confidencialidad de los procesos de resolución.

7. Adición del artículo 33 bis (Asamblea de Ahorrantes y Acreedores y Comité de Ahorrantes y Acreedores):

• Se crea un mecanismo de participación para los afectados por la resolución de una entidad financiera.
• Asamblea de Ahorrantes y Acreedores:
  • Se convoca en el mismo acuerdo de inicio del proceso de resolución.
  • Su único fin es elegir un Comité de Ahorrantes y Acreedores.
  • No suspende ni condiciona el proceso de resolución.
  • El Conassif debe convocarla en un plazo máximo de 30 días hábiles desde el inicio de la resolución.
  • Puede ser presencial, virtual o híbrida.
  • Pueden participar ahorrantes y acreedores según los registros de la entidad.
• Comité de Ahorrantes y Acreedores:
  • Integrado por 5 miembros propietarios y 5 suplentes.
  • Al menos 3 de los propietarios deben ser ahorrantes (no solo acreedores).
  • No pueden ser miembros: directores, gerentes, apoderados, auditores de la entidad en los últimos 5 años; familiares hasta tercer grado de estas personas; miembros del grupo económico vinculado; personas con conflicto de interés.
  • Tiene carácter consultivo e informativo (no vinculante, no suspende el proceso).
  • Funciones:
    • Actuar como enlace oficial de comunicación entre afectados y la administración de la resolución.
    • Recibir información general sobre el avance del proceso (sin comprometer confidencialidad, estabilidad, recuperación de activos o negociaciones).
    • Formular observaciones o recomendaciones no vinculantes.
    • Solicitar información general al administrador de la resolución.
    • Informar a los ahorrantes y acreedores sobre aspectos generales que puedan comunicarse.
  • Si no es posible celebrar la Asamblea en 30 días, el Conassif puede designar el Comité de forma provisional mediante acto motivado.
  • Derecho de oposición: si hay acreedores registrados que representen el 50% o más del total de acreditados, pueden oponerse a la recomendación de resolución del administrador (artículo 37) en un plazo de 10 días hábiles.
  • Los miembros del Comité están sujetos a confidencialidad y a las responsabilidades por divulgación indebida.
  • Los costos del proceso (convocatoria, acreditación, instalación, funcionamiento) se consideran gastos propios de la resolución y se cubren con recursos de la entidad en resolución.

Disposiciones transitorias

• Transitorio V: El Banco Central de Costa Rica (BCCR), como administrador del Fondo, tendrá 6 meses a partir de la publicación de esta ley para unificar contable y patrimonialmente los recursos de los antiguos compartimentos y consolidarlos en un único Fondo de Garantía de Depósitos. Propósito: dar tiempo para reorganizar las cuentas sin afectar la operación del Fondo.

• Transitorio VI: El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) deberá, en un plazo máximo de 6 meses después de la vigencia de la ley:

  • Hacer los cambios necesarios al Reglamento de Gestión del Fondo de Garantía de Depósitos.
  • Emitir la reglamentación necesaria para regular la Asamblea y el Comité de Ahorrantes y Acreedores (procedimiento de convocatoria, acreditación, votación, elección, funcionamiento, etc.). Propósito: asegurar que las nuevas disposiciones cuenten con normas claras para su implementación antes de que ocurra un proceso de resolución.

Limitaciones o exclusiones

No se identifican exclusiones explícitas en el texto del proyecto. El Fondo único aplica a todos los intermediarios financieros supervisados por la Sugef, sin excepción. El Comité de Ahorrantes y Acreedores puede formarse en cualquier proceso de resolución, salvo imposibilidad material o riesgo para la estabilidad financiera (caso en que el Conassif puede designarlo provisionalmente). No se excluye a ningún tipo de ahorrante o acreedor, aunque el reglamento del Conassif definirá las reglas de acreditación y participación.

Análisis de riesgos

El proyecto identifica los siguientes riesgos que busca mitigar, pero también podrían presentarse desafíos:

• Riesgo de desinformación: el proyecto reconoce que en procesos pasados (como Coopeservidores) hubo incertidumbre y retrasos en la información. La creación del Comité busca reducir este riesgo, pero su éxito depende de que la reglamentación sea clara y de que el Conassif realmente comparta información sin excusas de confidencialidad excesivas.
• Riesgo de lentitud: la creación de la Asamblea y el Comité podría ralentizar el proceso si no se manejan con plazos estrictos. El proyecto intenta mitigarlo estableciendo que la Asamblea no suspende el proceso y que el Comité solo tiene funciones consultivas.
• Riesgo de conflictos de interés: la separación de funciones en los administradores (artículo 35) reduce este riesgo, pero la designación de profesionales externos requiere un registro transparente y criterios claros.
• Riesgo de insuficiencia de recursos: aunque el fondo único mejora la flexibilidad, en crisis sistémicas (afectación simultánea de varios sectores) los recursos podrían no ser suficientes. El proyecto reconoce que en esos casos se necesitarían mecanismos contingentes adicionales.
• Riesgo de litigios: términos como "información general", "confidencialidad" o "estabilidad financiera" quedan sujetos a interpretación. Si el Conassif restringe demasiado la información, el Comité podría impugnar, generando judicialización.
• Plazos ajustados: 6 meses para la unificación contable y la reglamentación pueden ser insuficientes, especialmente para un proceso tan complejo como la consolidación de compartimentos.

Glosario de términos

• Conassif: Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Es la autoridad que supervisa el sistema financiero costarricense y toma decisiones sobre procesos de intervención y resolución.
• Sugef: Superintendencia General de Entidades Financieras. Es el órgano técnico que supervisa a los intermediarios financieros (bancos, cooperativas, mutuales, etc.) y reporta al Conassif.
• Fondo de Garantía de Depósitos: Patrimonio autónomo (separado del presupuesto nacional) administrado por el Banco Central, que sirve para proteger los ahorros de los depositantes hasta un monto establecido por ley.
• Resolución financiera: Proceso ordenado para manejar la quiebra o inviabilidad de un banco u otra entidad financiera, con el objetivo de proteger a los depositantes y mantener la estabilidad del sistema.
• Compartimentos: Esquema anterior donde los recursos del Fondo estaban divididos según el tipo de entidad (bancos, cooperativas, mutuales, etc.), sin poder mezclarse.
• Patrimonio único: Nuevo esquema del Fondo donde todos los recursos se consolidan en una sola cuenta, permitiendo usarlos para cualquier entidad que necesite la garantía.
• Encaje mínimo legal: Porcentaje de los depósitos que los bancos deben mantener como reserva líquida en el Banco Central. Sirve como respaldo para los ahorrantes.
• Reserva de liquidez: Obligación similar al encaje, aplicable a otras entidades financieras no bancarias.
• Administradores de la resolución: Personas (funcionarios públicos o profesionales externos) designadas por el Conassif para ejecutar el proceso de intervención y resolución de una entidad financiera.
• Asamblea de Ahorrantes y Acreedores: Reunión de los ahorrantes y acreedores de una entidad en resolución, convocada para elegir un Comité que los represente.
• Comité de Ahorrantes y Acreedores: Órgano de 5 miembros (más 5 suplentes) elegido por la Asamblea, con funciones consultivas e informativas. Actúa como canal de comunicación entre los afectados y la administración de la resolución.
• Confidencialidad: Deber legal de no divulgar información sensible o reservada. Su incumplimiento puede generar sanciones administrativas, civiles o penales.
• IADI (International Association of Deposit Insurers): Asociación internacional de aseguradores de depósitos que emite principios básicos para sistemas de garantía de depósitos.

Información Adicional

1. Caso Coopeservidores R.L. mencionado en la exposición de motivos: El proyecto utiliza este caso como ejemplo de la necesidad de los cambios propuestos. Coopeservidores fue intervenida por el Conassif tras detectar problemas graves. Aproximadamente 145.000 ahorrantes resultaron afectados. Al cierre del proceso de resolución (año 2024), los ahorrantes recuperaron cerca del 63,44% de su saldo original. El restante 36,56% no fue cubierto en la vía administrativa y los afectados tuvieron que recurrir a la vía judicial para intentar recuperarlo.

2. Principios de la IADI: El proyecto menciona que las reformas son coherentes con los Principios Básicos de la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos (IADI), que recomiendan mandatos claros, buena gobernanza, independencia operativa, coordinación entre autoridades y mecanismos que reduzcan conflictos de interés.

3. Vigencia: El proyecto establece que rige a partir de su publicación en el diario oficial (La Gaceta). Los plazos de los transitorios (6 meses) se cuentan desde esa fecha de publicación.